Zarys treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019, K 16/17
Przedmiotem niniejszego tekstu jest omówienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt K 16/17[1], którego efektem było stwierdzenie niezgodności części przepisu art. 138 Kodeksu wykroczeń[2] (dalej k.w.). Norma ta penalizowała “nieuzasadnioną” odmowę świadczenia usług, do których dany podmiot był zobowiązany.
Treść przepisu art. 138 k.w. w dniu ogłoszenia aktu: “Kto, zajmując się zawodowo świadczeniem usług, żąda i pobiera za świadczenia zapłatę wyższą od obowiązującej albo umyślnie bez uzasadnionej przyczyny odmawia świadczenia, do którego jest obowiązany, podlega karze grzywny.”
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „art. 138 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821), w części zawierającej słowa <<albo umyślnie bez uzasadnionej przyczyny odmawia świadczenia, do którego jest obowiązany>>, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.”
Treść art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[3] (dalej Konstytucji): “Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.”
Treść przepisu art. 138 k.w. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego: “Kto, zajmując się zawodowo świadczeniem usług, żąda i pobiera za świadczenie zapłatę wyższą od obowiązującej, podlega karze grzywny.”
I
21 grudnia 2017 r. Prokurator Generalny złożył wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisu art. 138 k.w. Wniosek dotyczył części przepisu, który penalizował (karał) za odmowę określonych usług. Obowiązek wykonania określonych usług ustawodawca nakładał na podmiot je świadczący. Podniesiono również, że art. 138 k.w. jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności zawartą, w szczególności w art. 2 Konstytucji.
Zasada proporcjonalności zakłada, że:
1) pomiędzy ciężarami nakładanymi na obywateli, a względami teleologicznymi (celowościowymi) musi istnieć pewna równowaga, którą należy starać się rozpatrywać w możliwie najszerszy sposób, biorąc pod uwagę – o ile to możliwe – wszystkie istotne czynniki[4];
2) ingerencja ustawodawcy w dany aspekt funkcjonowania społeczeństwa może zaistnieć, ale nie może być nadmierna, musi zaistnieć również uzasadniona przyczyna[5];
3) ustawodawca nie może przekraczać pewnego stopnia uciążliwości w przypadku ustanawiania ograniczeń, które naruszają relację uprawnień jednostkowych a interesem publicznym[6];
4) do realizacji jakiegoś celu należy stosować adekwatny środek[7];
5) należy zawsze brać pod uwagę prawa jednostki przy tworzeniu określonych regulacji[8];
6) prawo karne należy stosować wyłącznie wówczas, gdy nie można osiągnąć określonego celu innymi środkami[9];
7) należy ustalić czy dana regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego;
8) istnieje zakaz nadmiernej ingerencji w sferę wolności i praw jednostki bez stwierdzenia konieczności[10]. [Wyliczenie to jest przykładowe.]
Prokurator Generalny (Wnioskodawca) uznał, że naruszenie zasady proporcjonalności jest w tym przypadku pewne. Przede wszystkim charakter represyjny przepisu nie ma uzasadnienia w realizacji obecnych celów ustawodawcy. Art. 138 k.w. był w latach istnienia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (od 1971 r.) przepisem zabezpieczającym obrót gospodarczy w systemie centralnie planowanym. Gospodarka centralnie planowana charakteryzowała się redystrybucją określonych dóbr przez wyznaczone w tym celu organy państwowe. Obecnie Rzeczpospolita Polska jest państwem, którego gospodarka ma cechy zarówno liberalne, jak i prospołeczne. Komponent liberalizmu – jak zwrócił uwagę Wnioskodawca – umożliwia swobodę wykonywania działalności gospodarczej. Swoboda działalności gospodarczej cechuje się pluralizmem podmiotów w niej uczestniczących, tzn. Wielości dostarczycieli usług. Usługobiorca zawsze może wybrać innego usługodawcę, jeżeli doszło do odmowy jakiejś usługi. Jest to przeciwstawne koncepcjom socjalistycznej gospodarki centralnie planowanej.
Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że celem – wyżej wspomnianego – zabezpieczenia socjalistycznego modelu gospodarki była walka ze spekulacją. Spekulacja to zjawisko występuje w sytuacji ograniczonej ilości dóbr i polega na ich nadmiernym gromadzeniu, by następnie – w sposób wolnorynkowy – mieć wpływ na kształt cen. (Spekulacja – nawiasem mówiąc – była jedną z świadomych lub nieświadomych reakcji na niewydolny ówczesny system ekonomiczny.) Spekulacja obecnie w systemie liberalizmu jest zjawiskiem marginalnym. Powszechna dostępność usług oraz nadprodukcja niektórych dóbr, pozbawia sens istnienia normy wymuszającej świadczenie usług. Wnioskodawca uznał, że istnieje możliwość wyboru innego, konkurencyjnego podmiotu, który może świadczyć określone usługi.
Prokurator Generalny (Wnioskodawca) zwrócił uwagę, że art. 138 k.w. miał charakter prewencyjno-represyjny. Celem ustawodawcy było przymuszenie do świadczenia usług, których jakiś podmiot, z określonego powodu, świadczyć nie chciał. Było to nieproporcjonalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Ograniczenia tej swobody są determinowane zasadą proporcjonalności, w szczególności ochroną wartości konstytucyjnych[11]. Wydaje się, że ”ograniczenie” może mieć charakter negatywny (zabronienie czegoś, np. zakaz handlu substancjami prawnie niedozwolonymi) oraz pozytywny, tj. przymuszenie do jakiegoś działania. Art. 138 k.w. w pewnym stopniu ograniczał zasadę swobody działalności gospodarczej poprzez przymuszanie do świadczenia usług.
W przypadku odmowy, która może mieć “charakter dyskryminacyjny”, art. 138 k.w. również wydaje się zbędny w materii nakładającej obowiązek świadczenia usług. W polskim porządku prawnym istnieją skuteczne mechanizmy działań przeciwko dyskryminacji, np. tzw. ustawa antydyskryminacyjna[12]. Również Kodeks cywilny porusza kwestię ochrony przed naruszeniem dóbr osobistych, których liczba jest de iure nieograniczona[13]. Prokurator Generalny stwierdził, że przypisanie art. 138 k.w. charakteru antydyskryminacyjnego jest błędne. Motywował to stwierdzeniem, że nie określono, które wartości konstytucyjne są chronione przez ten przepis. Inaczej mówiąc nie istnieje związek art. 138 k.w. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Art. 31 ust. 3 dozwala nałożenia pewnych ograniczeń, które są dopuszczalne wyłącznie w ustawie ze względu na konieczne zabezpieczenie takich wartości jak bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona zdrowia i moralności publicznej, ochrona środowiska, ochrona wolności innych osób i praw.
Poza zasadą proporcjonalności oraz ingerencji w swobodę działalności gospodarczej, art. 138 k.w. w materii nakładającej obowiązek bezwzględnego świadczenia usług, według Prokuratora Generalnego, naruszał art. 53 ust. 1 Konstytucji. Treść niniejszego przepisu jest następująca: “Każdemu zapewnia się wolność sumienia i religii.”. Wolność w tej materii można rozumieć w koncepcjach liberalizmu, którego reprezentatywnym przedstawicielem był filozof Isaiah Berlin. I. Berlin przyjmował dwie koncepcje wolności, które są ze sobą wzajemnie zespolone w sytuacji danej jednostki. Wolność negatywna, która polega na tym, że aparat państwowy nie przymusza człowieka do działania, którego ten podmiot nie chce wykonać[14]. Wolność pozytywna (wydająca się być modyfikacją, rozszerzeniem wolności negatywnej) polega na nieskrępowanej samorealizacji, urzeczywistnianiu samoświadomości danego podmiotu, bez ingerencji elementów zewnętrznych[15]. Wolność w tym rozumieniu w przypadku sumienia i religii polega na tym, że nie można przymuszać człowieka do działalności wbrew swoim atrybutom. Art. 53 ust. 1 Konstytucji zabezpiecza tę wolność człowieka uznając, że uczucia religijne są dobrem prawnie chronionym[16]. Wedle Wnioskodawcy nie jest możliwe ustalenie wartości konstytucyjnych, które uzasadniałyby obowiązywanie przepisu art. 138 k.w., w części naruszającej sumienie i dobro osobiste w postaci wyznawanej religii[17].
Marszałek Sejmu również przystąpił do postępowania i w większości zgodził się z argumentacją Wnioskodawcy. W szczególności Marszałek zwrócił uwagę na aspekt relacji pomiędzy podmiotami w obrodzie gospodarczym, który ma miejsce w obecnym systemie liberalnym. Również zwrócono uwagę na to, że dla obrotu lepsza jest odmowa wykonania usługi niż oświadczanie, że się ją wykona, a następnie niewykonanie jej.
II
Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej RPO) przystąpił do postępowania. Wola ta została wyrażona w piśmie 2 lutego 2018 r. Kolejnym pismem[18] z 29 marca 2018 r. uzasadnił swoje stanowisko, wedle którego zasady religii oraz sumienie nie są przyczyną dostateczną przyczyną odmowy świadczenia usług. Również podkreślił, że art. 138 k.w., który na tej podstawie dyskryminował osoby wierzące, nie jest niezgodny z art. 53 ust 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. RPO uznał, że funkcją art. 138 k.w. jest ochrona przed nieuzasadnioną dyskryminacją w dostępie do określonych usług oraz świadczeń. RPO poddał krytyce ustawę antydyskryminacyjną. Zarzuty RPO dotyczyły ”nieprecyzyjności” przepisów oraz braku możliwości dochodzenia roszczeń przed sądem. Konstrukcja ochrony przed dyskryminacją jest według RPO ”nieefektywna”. RPO uznał, że wolność sumienia i religii nie jest ważniejsza od zasady niedyskryminacji. Art. 138 k.w. w części penalizującej sprzeciw wobec wykonania usługi jest – według RPO – zgodny z Konstytucją, a uzasadniona odmowa występuje, gdy dojdzie do rzeczywistego naruszenia zasad danej religii. RPO nie sprecyzował tych zasad oraz mechanizmów ich naruszania. Wadliwością argumentacji RPO jest założenie, że są obiektywne przyczyny związane z sumieniem religijnym. Podczas gdy sumienie i uczucia religijne są czysto subiektywne[19]. Zasada niedyskryminacji w koncepcjach RPO jest autonomiczną granicą swobody działalności gospodarczej. ”Sumienie” nie ma charakteru nieograniczonego, jak twierdził RPO, powołując się na Europejski Trybunał Praw Człowieka. Jest to potwierdzenie, wyżej opisanej wadliwości, argumentacji RPO. Według RPO, zakłada się uregulowanie obiektywnie wszystkich granic subiektywnego sumienia. Sumienie i religie będące aspektami z zakresu metafizyki nie są czymś, co można całościowo uregulować. Szczególnie niecelowym jest regulacja sumienia w obszarze drobnych usług w obszarze działalności gospodarczej. Podejście materialistyczne, zakładające ”zrozumienie i wyjaśnienie” religii, poprzez redukcję jej do stosunków socjo-ekonomicznych jest efektem między innymi filozofii Karola Marksa. Karol Marks pisał: ”6. Feuerbach sprowadza istotę religii do istoty człowieka. Ale istota człowieka to nie abstrakcja tkwiąca w poszczególnej jednostce. Jest ona w swojej rzeczywistości całokształtem stosunków społecznych […] 7. Feuerbach nie widzi zatem, że samo <<usposobienie religijne>> jest wytworem społecznym i że analizowana przezeń abstrakcyjna jednostka należy w rzeczywistości do określonej formy społeczeństwa. […] 11. Filozofowie rozmaicie tylko interpretowali świat; idzie jednak o to, aby go zmienić.”[20]
III
Trybunał Konstytucyjny przyjął argumentację Wnioskodawcy w materii motywacji wprowadzenia art. 138 k.w. przez socjalistycznego ustawodawcę. Trybunał podkreślił tym, że celem przepisu była ochrona gospodarki centralnie planowanej. Tym samym Trybunał Konstytucyjny uznał, że celem ustawodawcy nie było przyjęcie charakteru antydyskryminacyjnego przepisu. Przepis miał charakter atnyspekualcyjny, a nie antydyskryminacyjny.
Trybunał zwrócił również uwagę na to, że penalizacja nieuzasadnionej odmowy świadczenia usług jest de facto nieprecyzyjna. Przepis nie wskazywał, które przesłanki są uzasadnione, a które nie mają podstaw. Kwestie te mogą być, według Trybunału Konstytucyjnego, zarówno materialne, jak i niematerialne (np. religijne).
Trybunał przyjął też, że przepis będący przedmiotem postępowania, narusza zasadę proporcjonalności. M.in. adekwatność środków (w tym przypadku charakteru represyjnego części przepisu) do celów jest niewspółmierna. Bowiem konflikt między dwoma podmiotami, w którym dochodzi do de facto penalizacji działań opartych o sumienie religijne jest niewłaściwy do celu, którym jest obrót gospodarczy (choćby motywowany antydyskryminacyjnie). Sankcje muszą być – wedle Trybunału – dostosowane do panujących stosunków społeczno-gospodarczych. W tym przypadku represja jest nieadekwatna, jeżeli chodzi o intersubiektywny odbiór rzeczywistości przez społeczeństwo, którego większość członków to osoby wyznania rzymskokatolickiego. Podkreślono, że ustawodawca, bez uzasadnionej przyczyny, nie może nadmiernie ingerować w wolności i prawa jednostki. Trybunał stwierdził, że: „Szczególne znaczenie ma stosowanie sankcji karnych, których zadaniem jest: 1) zaspokojenie społecznego poczucia sprawiedliwości – cel sprawiedliwościowy; 2) korzystne oddziaływanie na społeczeństwo – cel ogólnoprewencyjny; 3) społecznie korzystne oddziaływanie na sprawcę – cel szczególnoprewencyjny; 4) naprawienie lub zmniejszenie społecznego zła wyrządzonego czynem zabronionym – cel kompensacyjny. Ponadto penalizując określone zachowanie, ustawodawca daje wyraz jego ujemnej ocenie. Zdaniem Trybunału, trudno uznać, by penalizacja odmowy świadczenia usługi bez uzasadnionej przyczyny zaspokajała społeczne poczucie sprawiedliwości.”
Trybunał zwrócił uwagę, że w XXI wieku art. 138 k.w. zmienił swój charakter i zaczął być rozpatrywany również jako zawierający normy antydyskryminacyjne. Jednakże w systemie gospodarki liberalnej i zespolonej z nią zasady swobody umów, pojęcie “dyskryminacji” ma nieostre granice. Jak również represja karna nie spełnia powyższych, przytoczonych przez Trybunał Konstytucyjny warunków. Trybunał w tej materii wypowiedział się następująco: “Jeśli prawodawca stworzył regulacje prawne, których podstawowym celem jest ochrona przed dyskryminacją, to nie można tej okoliczności pomijać w ocenie konstytucyjności przepisu, który z założenia nie był uchwalony w celu antydyskryminacyjnym, a stał się takim dopiero wskutek zmian społecznoustrojowych i określonej wykładni, bez ingerencji ustawodawcy.”
Materią dostatecznie chroniącą przed dyskryminacją są m.in. normy cywilnoprawne. Według Trybunału zarówno normy cywilnoprawne, jak i ustawa antydyskryminacyjna (stosująca odpowiedniego przepisy Kodeksu postępowania cywilnego), są odpowiednim zabezpieczeniem interesów społecznych. Bezsprzecznie Trybunał uznał, że wolność od dyskryminacji jest wartością konstytucyjną. Ustawa antydyskryminacyjna w sposób skuteczny normuje tę materię, w szczególności: “Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 4 lit. e ustawy antydyskryminacyjnej stosuje się ją w zakresie dostępu i warunków korzystania z usług, w tym usług mieszkaniowych, rzeczy oraz nabywania praw i energii, jeżeli są one oferowane publicznie. Zatem to właśnie środki przewidziane w tym akcie są adekwatne do celu, jakim jest ochrona przed dyskryminacją.” Znaczy to tyle, że art. 138 k.w. w części penalizującej jest przepisem zbędnym. Trybunał Konstytucyjny uznał również, że opinie RPO nie mogą być przedmiotem jego działalności. Refleksje RPO powinny być brane pod uwagę przez ustawodawcę, a nie organ kontroli konstytucyjnej. Również prawo gospodarcze publiczne oraz prawo cywilne powinny dostatecznie zabezpieczać interesy konsumentów.
IV
Warto podkreślić kilka kwestii: 1) w przypadku odmowy dokonania usługi przez dany podmiot, zawsze można skorzystać z innego podmiotu, co zapewnia gospodarka liberalna; 2) charakter ideologiczny i antyreligijny interpretacji danego przepisu jest naruszeniem wolności zarówno gospodarczej, jak i do sumienia i religii; 3) Trybunał uniemożliwił instrumentalne wykorzystanie przepisu w celach represji, którą motywują czynniki ideologiczne; 4) niezgodność jednostkowego sumienia z interesem różnych grup ideologicznych nie może stanowić podstawy do represji jednostki.
Przepis art. 138 k.w., w części penalizującej odmowę świadczenia określonych usług, był “wspomnieniem” socjalistycznego, autorytarnego państwa, które interesy klasowe stawiało ponad sumienie jednostki. W państwie liberalno-demokratycznym, urzeczywistniającym Prawa Człowieka, karanie kogoś za sumienie jest niedopuszczalne. Antyspołeczne postawy pewnych grup ideologicznych, które w ramach populistycznych haseł “naprawy świata”, chcą zdekonstruować społeczeństwo, nie mogą być podstawą do ograniczania wolności obywatelskich, a w szczególności ludzkiego sumienia.
[1] Opracowano na podstawie: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?&pokaz=dokumenty&sygnatura=K%2016/17.
[2] t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821, 1238, z 2020 r. poz. 568.
[3] Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 r., Nr 114, poz. 946.
[4] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.04.1995, K 11/94.
[5] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 17.10.1995, K 10/95.
[6] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 09.01.1996, K 18/95.
[7] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 31.01.1996, K 9/95.
[8] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 01.06.1999, SK 20/98.
[9] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 09.10.2001, SK 8/00.
[10] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2005, K 32/04.
[11] ”Dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej rozpatrywać też należy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Te bowiem wartości dookreślają ogólniejsze pojęcie interesu publicznego.” – Wyrok 17.12.2003, SK 15/02.
[12] Dz. U. z 2016 r. poz. 1219
[13] Wyliczenie z art. 23 k.c. ma charakter przykładowy.
[14] I. Berlin, „Dwa pojęcia wolności” [w:] I. Berlin„Wolność”, przekł. B. Baran, Aletheia, Warszawa 2017, s. 218.
[15] Tamże, s. 228-229.
[16] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 06.10.2015, SK 54/13.
[17] Wyrok Sądu Najwyższego z 20.09.2013, II CSK 1/13.
[18] Uzasadnienie Pisma z 02.02.2018, XI.815.6.2018.AM
[19] Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 06.10.2015, SK 54/13.
[20] K. Marks, ”Tezy o Feuerbachu”, [nie podano autora przekładu], [w:] K. Marks, F. Engels, Dzieła, t. 3, Książka i Wiedza, Warszawa 1975, s. 5-8.
Źródło internetowe: https://www.marxists.org/polski/marks-engels/1845/tezy_o_feuerbachu.htm.